陕西省西咸新区的秦创原国企创新中心的科研人员正在进行土壤电动修复实验。新华社记者 李一博 摄

中央全面深化改革委员会第二十六次会议提出，要遵循科技创新规律和人才成长规律，以激发科技人才创新活力为目标，按照创新活动类型，构建以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，引导人尽其才、才尽其用、用有所成。

开展科技创新，努力突破核心技术是个重大问题，要从制度、技术和市场这种“三角形”结构分析框架来进行。其中，技术是基础，市场是引力也是推力，而制度则是激励和约束因素。在其他因素不变的条件下，制度规定了科技创新活动的利益结构和对市场行为的激励或约束的程度。在加快建设科技强国，实现高水平科技自立自强的今天，要实现科技创新首先要给科技人员科研行为活动建章立制，实现激励与约束间的机制均衡。我们认为，按照科技创新行为的规律，迫切需要在科研经费管理、科技成果评价、科技成果分配、科技人才成长、技术创新产业发展等方面建章立制。

优化科研经费管理

项目预算条目设置死板、管理方法过于刚性、项目经费拨付慢、间接费用比例偏低、使用期限短等问题长期备受诟病。关键涉及两个问题：一是要以信任机制为基础，构建给科学家更大技术路线决定权和经费使用权的机制。突破核心技术攻关活动，适合于“用人不疑、疑人不用”原则。给予遴选出的科技领军人才足够的信任，让其自主决策技术路线，同时相应地给予配套的经费使用决策权，才能够充分调动科学家的主动性和积极性。二是要以活劳动理论指导解决科技人员经费占比问题。实践中在这个问题上经常出现违规违纪现象，制约了研究人员的手脚。管理上我们不能完全效仿西方国家相关的做法。西方国家都是高工资高福利，工资收入总额中包含了劳动力甚至家庭的再生产补偿费用，因此它们可以想办法把个人工资福利收入与科研投入分开，要求科研经费主要用于科研物质的投入和第三方的服务支出。而中国则是传统的低工资国家，一方面科技人员的工资只是对其岗位和劳动力简单再生产的最低补偿费用；另一方面，科研的高强度活劳动投入，本身也需要额外的补偿。因此绝大部分科技人员都要以科研活动的劳动支出来补偿其个人和家庭的再生产费用。因此在中国，科技经费中的人员经费，往往是劳动力的补偿费用，而不是科研的中间投入或中间消耗。鉴于此，在我国科研人员工资收入难以提升的前提下，建议把科研经费中的间接经费占比，根据项目性质予以提升，以充分激发科研人员的创新活力。

完善科技成果评价体系

科技成果的评价决定科技创新的行为，需要在四个方面建章立制：一是要区分科学成果与技术成果。科学与技术是不同的研究活动，前者是揭示源头和底层的创新活动，如探索基本原理、创造基础知识等活动；后者是把知识转化为财富的活动。因此一个要用知识的边际增加与否来评价，一个要用财富的增加和效率来评价。两者不能混合，更不能搞反。二是要区分错与罪的界限。核心技术攻关活动，涉及对高度不确定事物规律性的探索，因此存在探索失败的风险。如果对其成果评价不能够容错，必然变相鼓励躺平。“容错”不是要“容罪”，而是指不要指责失败，追究失败责任。三是区分从0到1的创新与从1到N的创新，完善成果的分类评价机制。对从0到1的项目，以政府出资为主，而要把那些从1到N的项目推向市场，让市场评价。前者要容忍失败，后者要允许收益分享。四是区分短期突破项目与中长期突破项目。核心技术大多数需要战略性科学家长期合作和努力，需要有建立在长期行为基础上的科研管理制度支持，不适合用短期评价和经费使用方法去管理，为此我们需要历史的耐心。

促进科技成果转化与利益分配

对突破核心技术活动的收益分配机制的制度设计，既可以对科技人员产生巨大的利益激励效应，也可以避免其短期行为甚至杜绝那些铤而走险侵犯国家利益的行为。世界各国科技创新活动实践证明，对科技创新活动激励最大的成果分享制度，是给予发明者股权激励的制度，而我国现有的办法不足以激励真正的科技创新行为。根据我国科技制度创新的实践，我们认为实行股权占有与股权收益分配相分离的方式，比较符合实际。比如，对于国家全额资助的科技成果，可以采取所有权归国家，收益权全部或按较高的比例分配给科学家、科技团队的办法。对国家和市场共同资助（比如8：2资助）的科技项目成果，国家同样应该适当“让利”给市场（比如按3：7分成）。在这种高风险、高收益的激励下，一定可以大大地吸引和激励国内外科技人才踊跃承揽项目、激发市场创新活力。

支持鼓励科技人才成长

青年时期往往是一个科技人员创造力周期中最旺盛的黄金时期，因此在解决突破核心技术的问题上，尤其要注意发挥青年科技人才的作用。为此，一是在改革重大科技项目立项和组织管理方式时，优先让优秀青年科技人才担当“揭榜挂帅”“赛马”等制度的领军人物。二是在人才遴选制度上，让那些想干事、能干事、干成事的青年科技领军人才脱颖而出、挂帅出征，各种推行的技术总师负责制、经费包干制、信用承诺制等，要保证科研资源优先流入优秀青年人才手中。三是鼓励院士、名人和重要“帽子”获得者甘做提携后学的铺路石和领路人，破除论资排辈、圈子文化，鼓励年轻人大胆创新、勇于创新。

推动技术创新产业发展

创新活动越是处于产业的前端和原始阶段，越需要政府的公共政策支持，而越是进入产业终端、越靠近应用和市场，就越需要企业负责。因此，为技术创新产业发展建章立制，就是要区分政府和市场在不同科技创新阶段中的职能和作用。比如，新型举国体制与传统举国体制的区别就在于坚持科技创新的市场导向机制，强化企业创新主体作用，坚持政府的服务型作用。在加强基础研究，推进关键核心技术突破和自主创新过程中，政府需要做的就是整理核心技术清单，将分散在政府各部门的科研支持基金进行适当集中，避免长期的部门分割和分散使用。例如，东部一些发达省份可以带头破除各省厅局分割、分散使用科技支持基金的传统做法，由省政府出面成立由政府主导的大基金，广泛吸收企业资金和各种事业基金，然后按照国际惯例在国内外招聘风险基金管理运营团队，按照“政府资金+风险资金+商业资金”模式进行市场化运营，进而对核心技术攻关项目进行重点投资。这样既可以破解各部门分散资金的投资无效率现象又可以避免“双向寻租”的困境。此外，政府对攻关核心技术的企业进行大规模直接补贴的行为在产业化阶段会遇到来自国际方面的压力，建议支持和鼓励“隐形冠军”“专精特新小巨人”企业通过上市募集资金，这实际上是一种国家化、市场化、法制化形式的政府补贴，比直接的财政支持更加有效。

（作者单位：南京大学长江产业经济研究院）